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本文目录

1. 在集体土地上建房 只能用于3种用途
2. 自然资源部:盘活存量土地,未完成任务省份将核减用地指标
3. 重磅方案公布 户籍、土地改革再提速!

一、在集体土地上建房 只能用于3种用途

1、土地制度方面的改革在我国具有足够高的敏感度，一个说法就能引起各方激烈的反应。日前有报道称，国土资源部已经下发文件，将在河北、辽宁、吉林等18省市，选择28个试点市县，启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点。据说，国土资源部还同时下发了关于试点工作的指导意见。

2、此消息引起媒体热烈讨论，有分析政策变化蕴含的改革意义的，有讨论农民和集体经济组织在此政策指引下可获得的收益的，甚至有证券行业的媒体开始列举哪些公司将由此获得业绩增长。

3、国土资源部迅速澄清说，并没有发布指导意见，但是并没有否定部署试点的事情。年初的中央“一号文件”，即《中共中央、国务院关于加快发展现代农业

4、进一步增强农村发展活力的若干意见》已经提出，“严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转”，“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”，国土资源部也随后把制定“集体经营性建设用地流转指导意见”纳入今年工作重点内容中。

5、关于集体建设用地流转的试点，国土资源部早就不是第一次部署。1996年，江苏苏州被设为集体存量建设用地使用权流转试点地，允许规划区内外的集体建设用地进行流转。从1996年至2006年的十年内，苏州市以乡镇企业改制为主要形式，共流转农村集体建设用地约5333公顷。1999年，安徽的芜湖也成为试点城市，主要以乡镇政府推行镇域规划、以建设工业小区为平台来促进集体建设用地流转集中使用。2002年开始的江苏昆山试点，对改制企业的原有集体存量建设用地全部实行有偿、有限期、可流动使用制度，更具有创新意义的是，对在集体土地上新增的建设用地，在依法办理农用地转为建设用地的审批后，允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等形式出让、出租，而不是被政府征收后使用。

6、按照国土资源部的说法，这些试点都取得了很好的经验，只是一直没有更进一步在全国进行推广。省一级政府倒是更为积极，早在2003年，河南省出台《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》，2005年广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。另外，2008年河北省，2010年上海市和2013年海南省都发布过集体建设用地管理和流转的政策。

7、各地的试点政策相对于《土地管理法》中对集体建设用地的使用规定，是有所放开的。按照《土地管理法》的规定，集体建设用地只能用于三个用途：兴办乡镇集体企业、村民建设住宅，以及建设乡(镇)村公共设施和公益事业。集体土地用于其他建设用途都必须先被征为国有，只有一种情况例外，即“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”。所以苏州、芜湖和昆山的试点，大多都以乡镇企业原有用地的流转为重点。

8、在试点停滞的同时，各省自己出台的政策倒是随着形势变化而不断调整。河南省2003年出台政策时，尚不允许宅基地与乡村公共设施和公益事业用地用于流转，广东省和河北省就只规定宅基地不允许参与流转。由于“增减挂钩”方式的出现，各地找到农村宅基地参与流转的办法，之后出台的上海和海南的政策就已经把宅基地的流转以“增减挂钩”方式来进行处理，等于各类集体建设用地都可以进行流转，只不过宅基地的流转路径复杂一些。

9、可进行流转的集体建设用地的范围在不断拓宽，但流转后的用途这些年基本都没有什么变化，各地的试点和省级政策都毫无例外地规定：不得用于商品住宅建设，除此之外用于工业、旅游、商业等用途都没有问题。实质上，也就是等于不允许出现“小产权房”。

10、这就给流转带来很多实质困难。离城市近、基础设施比较好的集体建设用地，村民们都找到了好的流转方式，不管是做商业还是做工厂，更有一些以出租的方式提供住房给城市打工人群，只要去长三角和珠三角看看城中村和郊区乡镇就知道他们的收益已经很是丰厚，因而对参与流转并无多少兴趣。但是对更远郊区的集体建设用地，要流转用于商业和工业用途，并没有优势，而用做住宅又被禁止，实质上很难流转起来。

11、针对后者，“增减挂钩”是一种解决办法。离城市比较远的集体建设用地本身没有流转需求，就想办法把这些土地上的建设用地权利（发展权）剥离出来，把这些土地复垦成耕地，然后把剥离出的建设用地权利转移到城市边缘来使用。需要解决的是如何在权利流转中合理分配利益，让腾出集体建设用地使用权的村民和集体在土地增值中获得更好的分配比例，从而愿意自觉参与其中，而不是简单靠政府给定补偿标准，甚至以“逼上楼”的方式来解决参与问题。

12、当前更需要解决的是近郊区的集体建设用地流转问题。在那里，农民已凭借靠近城市的便利有了稳定的收益，而且城市规划区内的土地迟早要变成城市土地，征收问题是无法绕过的。这时候，问题的根本就变成了：在土地被征收的过程中，集体建设用地的使用权人如何愿意积极参与。

13、如按照以前的征收程序（姑且也算流转的一种方式），农民要获得政府的补偿就得放弃已形成的高收益，这必然带来强烈的反抗。就此而言，在深圳获批的存量农村集体建设用地直接入市交易试点，就有明确的创新意义：征收不改变使用权人的地位，村民和集体可自行按城市规划的要求进行开发建设，除补缴征收前后因土地用途不同而形成的出让金差额外，土地的市场增值部分全部被他们获得。由于被征收，土地用于商业住宅建设也不存在问题，村民和集体在这种产权转变过程中获得的收益颇为可观，参与的积极性就有了保证。深圳的“城市更新”和广州的“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”都包含类似内容，农民和集体可自行进行土地开发。

14、2008年的十七届三中全会就提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，土地管理制度改革方面近年来更屡次提及“同地、同权、同价”。而此次透露出来的国土资源部的流转改革思路，还不能突破政府主导的以“增减挂钩”方式实现宅基地流转的做法，改革新意并不强。

15、归根到底，集体建设用地流转的改革，步子应该迈得更大一点，在“增减挂钩”基础上进行改进，从而全面放开集体建设用地可用于流转的范围，同时赋予集体建设用地更广阔的流转后的用途。双向放开才能真正推动集体建设用地的流转。

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二、自然资源部:盘活存量土地,未完成任务省份将核减用地指标

6月4日，自然资源部网站发布《关于2020年土地利用计划管理的通知》，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求。对完成2019年批而未供和闲置土地处置任务的省份，在核算计划指标基础上再奖励10%；对任一项任务未完成的核减20%。

自然资源部公布了2020年共奖励1.7万亩土地计划指标，共10省市获得表扬，其中，河北省衡水市，浙江省杭州市，福建省龙岩市，湖北省武汉市，云南省昆明市分别奖励0.2万亩，上海市长宁区、浦东新区受到表扬，但不需要安排奖励指标。

易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，此次政策实际上对于土地的供应提出了新的要求。对于部分城市来说，后续若是土地闲置情况较多，或者未开工的数量较多，会影响后续的土地供应和交易。而从房企角度看，需要积极关注各级政府在闲置土地处置方面的力度，有利于判断土地供应的规模和节奏。另外企业拿地的时候，更要注重对项目的管控，以争取土地供应的支持。

除了坚持土地要素跟着项目走，《通知》要求，坚持节约集约用地——既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。坚持分类保障——对纳入重点保障的项目用地，在用地批准时配置计划指标；对未纳入重点保障的项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，加大存量盘活力度。

1.纳入重点保障的项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。如，纳入国家重大项目清单的项目用地；纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地。

2.未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。其中，对2017年底前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；对2018年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算；对纳入本年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算。

3.落实土地要素跟着项目走的原则，各省（区、市）审批批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。

4.鼓励开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用。

杭州、武汉、昆明等各获0.2万亩用地指标奖励

与此同时，《通知》设置了奖励政策，对落实国家重大政策措施成效显著、土地利用计划执行情况好、土地节约集约利用水平高、土地利用秩序良好的市县，奖励用地计划指标。

根据自然资源部公布的奖励指标，河北省衡水市，浙江省杭州市，福建省龙岩市，湖北省武汉市，云南省昆明市分别奖励0.2万亩；江苏省张家港市、泗阳县奖励0.2万亩；江西省安福县、赣州市赣县区奖励0.2万亩；湖南省道县、资兴市奖励0.2万亩；安徽省合肥市蜀山区奖励0.1万亩；上海市长宁区、浦东新区受到表扬，但不需要安排奖励指标。

对完成2019年批而未供和闲置土地处置任务的省份，在核算计划指标基础上再奖励10%；对任一项任务未完成的核减20%。各省（区、市）须继续完成2020年批而未供和闲置土地处置任务，2017年底以前形成的批而未供土地处置率要达到15%以上（年内核减批文量不作为任务完成量，但可动态核减本年批而未供任务基数），闲置土地处置率要达到15%以上。任一项处置任务未完成的，下一年度核算计划指标时核减20%。

此外，继续安排每个贫困县计划指标600亩，专项用于脱贫攻坚，不得挪用。

自然资源部同时公布了关于完成批而未供和闲置土地处置任务的认定标准。

5种情形不能认定为完成批而未供土地处置任务：

(二)将土地供应给政府平台公司、征拆办、开发区管委会等无实际建设项目的单位的;

(三)违反规划以公园、绿地或空闲地等用途为名虚假供应土地的;

(四)在系统中录入虚假合同或者划拨决定书，导致重复计算批而未供处置量的;

(五)其他违反土地供应法规政策的行为。

完成闲置土地处置任务，须符合以下3种情形之一：一是动工开发。即依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一。二是通过有偿或无偿方式由政府收回闲置土地。三是通过置换方式处置的闲置土地。

这也意味着，未依法取得动工开发的手续，无施工许可证或相关证明材料不符合规定的;依法取得施工许可证后，实际未动工或未达到动工认定标准的;政府未下达《收回国有建设用地使用权决定书》，或者未与原土地使用权人签订收回国有建设用地使用权协议的;对于政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，仅采取延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用等方式进行了处置，但仍未完成闲置土地处置任务的情形，不能认定为完成闲置土地处置任务。

三、重磅方案公布 户籍、土地改革再提速!

1、近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《方案》）。

2、《方案》从市场体系基础制度、推进要素资源高效配置、改善提升市场环境和质量、实施高水平市场开放、完善现代化市场监管机制等方面提出51项具体措施，涉及知识产权保护、市场准入、个人破产制度、反垄断与反不正当竞争等改革难点、盲点。

3、《方案》明确，通过五年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

4、随着《方案》的印发，其中有几项与房地产相关的内容值得一看。

5、根据《方案》，推动户籍准入年限同城化累计互认。除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。

6、这也意味着，户籍改革将再次提速。据国家发展改革委秘书长赵辰昕在1月19日召开的国家发展改革委1月份例行新闻发布会上透露的数据，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，超过1亿农业转移人口在城镇落户。早在2020年4月，国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中就已经明确提出要深化户籍制度改革。

7、值得注意的是，《方案》中将超大、特大城市排除在外。根据国务院发布的城市规模划分标准，500万以上1000万以下的城市为特大城市；1000万以上的城市为超大城市。

8、另据住建部近期公布的《2019年城市建设统计年鉴》，目前城区常住人口超过1000万的超大城市有6个，分别是：上海、北京、重庆、广州、深圳和天津。东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳和青岛这10个城市的城区人口处于500万到1000万之间，属于特大城市。

9、中房研协此前发布的一份报告曾预计，未来各城市人才引进和落户放宽政策仍然会加持，以完善城市的产业建设，以产业升级促进城市发展，最终推动经济增长。而城市城镇化率的提升，无论是城市面积的扩展，或是整体规模的扩大，还是人口增量带动作用，都会给房地产市场带来新的需求，而放开落户的政策，更多是人口的结构性调整，区域分化将更加明显。

10、此外，本次印发的《方案》在此前基础上进一步要求，完善全国统一的社会保险公共服务平台，推动社保转移接续。加快建设医疗保障信息系统，构建全国统一、多级互联的数据共享交换体系，促进跨地区、跨层级、跨部门业务协同办理。同时，还要提升人力资源服务质量。

11、实际上，宁波市在去年8月13日发布的《关于进一步放开宁波市落户条件的通知》中就已经提到，在上海、浙江、江苏、安徽“三省一市”缴纳的社会保险在申请落户时可累计纳入宁波市的缴纳年限，实现社会保险缴纳年限同城化累计。

12、易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，都市圈、城市群内部的户籍、社保同城互认，更加完善了都市圈的概念，有助于人口的合理流动，对整个市场具有非常好的导向。比如将带来城市群内部某些城市高房价状况的缓解，因为高房价地区的人口可能会因为户籍在低房价地区可以得到承认，而流入到部分低房价地区。

13、另外，在推动经营性土地要素市场化配置方面，《方案》提出，开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。改进完善跨省域补充耕地国家统筹机制，稳妥推进补充耕地国家统筹实施。在有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场，完善交易规则和服务体系。

14、值得注意的是，《方案》再次明确“探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机”。而国务院办公厅于2018年3月印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（下称《办法》）曾明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂。《办法》将调出节余指标的地区限定在“三区三州”，即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。根据经济承担能力，确定北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东等8个省（市）为主要帮扶省份。

15、通过这样的举措，发达地区获得了建设用地指标的同时，也为贫困地区的脱贫攻坚带来了资金。从公开数据看，从2018年到2020年底，这一政策为贫困地区提供了超过1800亿元的收益。

16、中房研协报告指出，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”实际上即为“土地指标跨省交易机制”，更有效地促进了全国性土地资源的优化配置。短期来看，土地要素交易可以调整区域的供求关系，部分一二线城市可以增加土地供应缓解用地紧张的局面，三四线城市供应减少也会使供需更加平衡。长期而言，用地指标跨区域交易既可以进一步促进人口要素、资源要素向大城市集聚，促进各类生产要素合理流动和高效集聚。

17、此次《方案》还明确，深化土地管理制度改革。加强对土地利用计划的管理和跟踪评估，完善年度建设用地总量调控制度，健全重大项目用地保障机制，实施“增存挂钩”，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。推进委托用地审批权试点，建立健全省级政府用地审批工作评价机制，根据各省（自治区、直辖市）土地管理水平综合评价结果，动态调整试点省份。

18、完善建设用地市场体系方面，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加快推进城乡统一的建设用地市场建设，统一交易规则和交易平台，完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制。

19、推动土地制度改革已经成为完善社会主义市场经济体制的重要任务和新的动力源。对此，中房研协分析认为，《方案》提出“深化土地管理制度改革”，有利于调动地方积极性，加快盘活存量土地，同时，土地供应审批权下放可促进市场更灵活发展。此外，《方案》提出“完善建设用地市场体系”则有利于进一步促进城乡协同发展，充分体现了最大程度的发挥市场决定价格的作用，促进要素价格市场化改革。

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